​大国治理中的产业政策

大国治理中的产业政策

从最初主要依赖计划手段的重工业发展战略，到如今五年规划、产业发展战略等引导性的产业政策，产业政策的演变可谓是中国改革开放的一个缩影。

以特定产业为对象而实施的政策都可称为产业政策。产业政策的必要性之一：市场协调存在不足。第一，生产上的互补性。为了更好地招商引资，地方政府往往会提供“一站式”服务，大大提高了政府的服务效率，降低了企业的成本。第二，投资的正外部性。从全社会的角度来看，单个企业的创新投入很可能不足，需要有政策激励企业进行投资。在发展中国家，由于金融市场欠发达，企业间信用体系不健全，可能使政府的协调显得更有必要。

产业政策的必要性之二：巨大的社会收益。即便存在市场协调不足，也只有当产业的发展存在巨大的社会收益时，政策扶持才是必需的。第一，具有较强关联效应的产业。所谓产业关联效应，是指一个产业的发展借助投入产出关系而对其上下游的相关产业形成的带动效应。第二，前瞻性产业或新兴产业。这一类型的产业受产业政策所青睐不仅是因为其巨大的市场潜力，也是因为大家更可能处在同一起路线上，前期的政策扶持更容易占得先机。

发展中国家的产业政策通常含有追赶发达国家的特点。为了避免受制于人，在芯片等关键领域，我们需要有能力整合产业链资源来生产替代性的产品。这些看似有违比较优势的分工行为，体现了国与国之间的一种策略性竞争，也使产业政策有了更大的用武之地。而中国的大国特征则进一步强化了上述策略性分工的合理性。这是因为：其一，大国才有实力集中资源对并不具备比较优势的产业进行政策扶持；其二，一旦关键领域受制于人，大国因其庞大的市场需求需要付出更大的代价；其三，大国的规模经济或庞大的国内市场能够更好地发挥规模效应，更可能使本土企业逐渐培育出自身的比较优势。然而，大国内部各地区之间存在着较大的发展差异，地方在选择产业分工时首先要考虑的是怎么把蛋糕做大，也就是追求全局的目标，这就需要按各自的比较优势来进行分工，而中央政府则可以通过转移支付等手段进行必要的协调，从而照顾到局部的利益。但在产业政策的实践中，地方政府却可能违背当地的比较优势，导致产业政策最终偏离长期、全局利益的最大化。

在讨论中国的产业政策时，需要特别强调区分中央—地方这样的视角。中央出台的产业政策与重点产业相关的政策占比最高，往往具有反周期的特征，借此拉动经济增长。在中国现有体制下，地方政府有很大的积极性与自主权来推动地方经济的发展，而产业政策就成为地方政府促进地方经济发展的重要抓手。我们在发挥大国优势的同时，需要注重中央政府对各地区的有效协调。但这样的协调是存在困难的。一方面，中央与地方之间存在信息不对称。另一方面，中央与地方政府之间存在着一定的目标偏差，前者更多考虑全局发展，后者更多考虑当地利益。于是，现实中就可能出现地方产业政策执行上违背自身比较优势、偏离全局最优目标，而中央也并不一定能够进行有效的协调。

在产业政策的设计中，政府必须考虑信息不对称可能导致的困难。事实上，信息不对称是无法改变的客观存在。既然如此，完全杜绝研发操纵可能并不是最优的政策选择，在中国特有的创新激励模式下，政府把有限的监管力量集中于少数更有创新能力的企业，更有效地减少研发操纵，最终就能够以较少的财政成本撬动更多的企业研发投入。此外，不论是在水污染规制政策中，还是在新能源汽车补贴政策中，信息不对称的存在都可能导致产业政策顾此失彼。这再次提醒我们制定产业政策时需要考虑可能的一般均衡效应，也就是政策在不同维度上可能发生的溢出效应。

对于中国这样一个地区发展差异较大的发展中大国，长期、全局和多维政策目标的实现需要我们首先考虑大国治理的视角，其次，才是产业政策自身的规律。

一是大国治理下的产业政策。在产业政策的实践中，中国有自己的潜在优势。这表现为我们能够在中央的领导下较为迅速地形成发展理念、制定政策框架，并最终在地方的推动下落实政策细节、指引生产实践。这一体制运用得当，就会体现出我们的制度优势，尤其是中央在市场机制中的协调作用。但如果效率原则不能得到充分的体现，那么产业政策实施中就会出现妨碍竞争的低效率现象。总体而言，我们需要适应国际环境的这种变化，更多利用市场机制、价格手段而非政府干预、直接补贴来实施产业政策，需要在政策实施中保持所有制中性。为了使产业政策能兼顾长期、全局与多维的发展目标，需要地方政府放弃国与国之间那种策略性分工的考虑。这就要求中央政府利用政策带来的做大蛋糕的效应对部分可能受损的地区以转移支付等方式进行补偿，同时重新思考对不同地区需要采取不同的考核标准，不能一刀切地对不同地区都强调GDP考核，更多引入当地老百姓的评价。

二是产业政策的若干原则。第一，优先实施普惠性的产业政策，让产业政策有更为广泛的潜在受益对象。这就需要将相关的产业政策放到地区长期发展的定位中加以考虑，制定适应产业发展定位的人才政策、产业融资政策，提供良好的产业发展环境。此外，普惠性的产业政策也能更好地体现所有制中性的原则。第二，定向性产业政策需要确定合理的政策覆盖面。为了突出对特定产业的推动作用，有时某些产业政策必须是定向性或选择性的，在产业领域的覆盖上宜宽不宜窄，在具体活动的覆盖上则宜窄不宜宽。第三，政策覆盖面越窄，就越需要引入竞争性的机制设计。覆盖面窄的产业政策，应当保证低门槛、高竞争，能进入、有退出。

来源：《中国社会科学文摘》2022年第7期P85—P86

作者单位：复旦大学中国社会主义市场经济研究中心，摘自《学术月刊》2022年1期